Opinberum fjármálum þróaðra ríkja hefur undið fram með merkilega áþekkum hætti síðastliðna öld. Umsvifin hafa almennt aukist og síhækkandi hlutfall opinbers fjár rennur til tilfærslukerfa, þ.e. ýmiss konar bóta. Þá hafa kröfur haldið áfram að aukast um bætt gæði og aukið umfang opinberrar þjónustu.
Almennt hefur hægt á hagvexti og framleiðni í iðnríkjum undanfarna áratugi og horfur eru á að sú þróun haldi áfram samhliða hækkandi lífaldri. Samneyslan eykst því stöðugt á meðan fyrirséð er að hlutfallslega færri vinnandi hendur munu standa undir henni. Að auki búa flest ríki nú við hærri skuldahlutföll en tíðkast hefur á friðartímum og eru þar af leiðandi verr í stakk búin til að takast á við hvers kyns efnahagsáföll.
Opinber fjármál eru af þessum sökum undir sífellt meiri þrýstingi. Þróunin hefur orðið mörgum ríkjum hvatning til að styrkja umgjörð fjármálanna með því að þróa aðferðir sem stuðla að auknu aðhaldi, meira gagnsæi og aukinni framsýni þegar kemur að meðförum almannafjár. Úrlausnarefnin geta verið flókin og virst óyfirstíganleg, en hægt er að draga lærdóm af reynslu annarra ríkja og taka sér til fyrirmyndar það sem vel hefur heppnast annars staðar. Flest þróuð ríki eru komin lengra á veg en Ísland í þessum efnum og því af nógu að taka.
Víða erlendis er það sjálfsögð krafa af hálfu skattgreiðenda að hægt sé að sýna fram á ávinning af ráðstöfun skattfjár, að stjórnmála- og embættismenn séu látnir sæta ábyrgð í sínum störfum og að tryggt sé að hin viðamiklu opinberu kerfi séu rekin með sjálfbærum hætti. Á Íslandi er umræðan önnur, kröfur um aukin útgjöld til ýmissa málaflokka má heyra víða án þess þó að gerð sé sú krafa að meta árangurinn samhliða. Til að úr þessu megi bæta þarf að eiga sér stað skýr stefnumótun og skipulögð greiningarvinna sem miðlað er til þingheims og almennings á skiljanlegan máta.
Ekki þarf aðeins að greina skammtímaáhrif af verkefnum hins opinbera heldur einnig hvernig fyrirséð er að fjármagna eigi þau kerfi og réttindi sem til staðar eru horft áratugi fram í tímann. Þó að mikið hafi áunnist á undanförnum árum, svo sem með lögum um opinber fjármál, þarf aukin eftirfylgni að eiga sér stað svo tryggt sé að markmiðum um ábyrgð í ríkisfjármálum sé náð og að grunngildi þeirra séu virt.
Nýverið birti fjármála- og efnahagsráðuneytið í fyrsta sinn áætlun um langtímahorfur í efnahagsmálum og opinberum fjármálum til 30 ára. Slík greining er verulega til bóta og leiðir í ljós að miðað við gefnar forsendur verði heildarafkoma hins opinbera neikvæð frá 2026 til loka tímabilsins. Að sjálfsögðu ríkir óvissa um þróun helstu stærða en þessar niðurstöður gefa engu að síður til kynna að stjórnvöld þurfi að móta viðbragðsáætlanir.
Alþingi tekur hins vegar ekki til umfjöllunar greiningar á sjálfbærni ríkisfjármála til lengri tíma litið, þó þar sé vissulega fjallað um fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar sem tekur til fimm ára tímabils. Flest önnur lönd innan OECD ræða sjálfbærni ríkisfjármála til lengri tíma á þingi. Opinská umræða þarf að eiga sér stað um langtímaáskoranir og sjálfbærni opinberra fjármála svo hægt sé að taka afstöðu til þeirra og bregðast við í tæka tíð.
Í kjölfar fjármálaáfallsins 2008 hófst vinna með Alþjóðagjaldeyrissjóðnum sem leiddi að endingu til laga um opinber fjármál sem tóku gildi 2016. Lögunum er meðal annars ætlað að skýra stefnumótun yfirvalda og tengja fjárveitingar saman við árangursmat svo gera megi upplýstar umbætur á opinberum rekstri. Lagasetningin var stórt framfaraskref í átt að gagnsærri og árangursmiðaðri ríkisfjármálum en frekari skref hafa hins vegar ekki verið stigin. Enn skortir á að fyrir liggi skýrir árangursmælikvarðar og stefna hjá ráðuneytum sem er raunverulega framfylgt, en ekki virðist vera nægileg eftirfylgni með þeirri vinnu sem ætti að vera að eiga sér stað lögum samkvæmt.
Skv. 20. grein laga um opinber fjármál á hver ráðherra að setja fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á. Þar eiga að koma fram áherslur og markmið, þ.m.t. gæða- og þjónustumarkmið og lýsa á með nokkuð nákvæmum hætti hvernig skuli unnið að umbótum í þá átt. Gera á grein fyrir ítarlegum þáttum eins og ábyrgðarskiptingu, tímasetningum, nýtingu fjármuna og áherslum við innkaup.
Stefna af þessu tagi ætti í raun að vera grundvallarplagg hvers ráðuneytis og opið almenningi. Þannig gæfist færi á rýni og gagnrýni á það starf sem þar fer fram, sem gefur skattgreiðendum möguleika á að draga stjórnmálamenn til ábyrgðar þegar markmið eru óskýr og/eða árangurinn ófullnægjandi. Í dag standa hindranir í vegi fyrir slíku aðhaldi þar sem mikill skortur er á þessum upplýsingum.
Sem dæmi má nefna að hjá heilbrigðisráðuneytinu ættu að lágmarki að liggja fyrir miðlægir biðlistar þar sem skráning fer fram með samræmdum og skipulögðum hætti á þeim fjölda fólks sem bíður eftir tiltekinni heilbrigðisþjónustu og hversu lengi beðið hefur verið. Þannig væri hægt að fylgjast með því hvort þjónusta við notendur heilbrigðiskerfisins væri að batna eða versna á mælikvarða biðtíma og ætti ráðherra að móta skýra stefnu til umbóta ef þjónustunni væri ábótavant. Í kjölfarið ætti að liggja fyrir aðgerðaáætlun þar sem lýst væri hvernig markmiðum um umbætur væri náð með sem skilvirkustum og hagkvæmustum hætti. Hér er aðeins eitt dæmi af mörgum sem auðvelt er að laga ef vilji er fyrir hendi.
Flest iðnríki nota fjölda mismunandi aðferða til að veita upplýsingar um gæði opinberra fjármála, svo sem úttekt á opinberum útgjöldum (e. spending reviews) og árangurstengda fjárlagagerð (e. performance budgeting), sem tengir opinberar fjárveitingar við stefnur og árangursmælikvarða sem best eiga við í hverjum málaflokki. Engin algild regla er til um hönnun slíkra mælikvarða heldur fer það eftir stefnu og markmiðum stjórnvalda í hverju landi hverjir mælikvarðarnir eru. Mikilvægt er þó að mælikvarðarnir hafi þýðingu í átt að tilteknu markmiði og veiti upplýsingar um það hvernig stjórnvöldum ferst úr hendi að ná tilætluðum árangri.
Úttekt á opinberum útgjöldum er ætlað að koma auga á tækifæri til sparnaðar og skerpa á forgangsröðun með því að endurmeta þörf á áframhaldi verkefna sem þegar eru til staðar. Ýmis verkefni hér heima eru t.a.m. börn síns tíma en hefur verið viðhaldið af vana eða pólitískum hentugleika þó skynsamlegra væri að afleggja þau svo ráðast megi í önnur og þarfari verkefni.
Til að tryggja virkni slíkra úttekta þurfa þær að njóta stuðnings og vera óháðar hagsmunagæslu frá ráðuneytum og öðrum hagsmunaaðilum. Engin regluleg úttekt fer fram á opinberum útgjöldum hér á landi og er Ísland því í hópi sex landa af 33 innan OECD sem framkvæmir ekki slíka úttekt. Síðastliðna tvo áratugi hafa frumútgjöld hins opinbera aukist um 690 milljarða króna eða sem nemur 1,35 milljónum króna á mann að raunvirði. Án reglulegrar úttektar á útgjöldunum er erfitt að leggja mat á hvort sú aukning útgjalda skili sér raunverulega í bættri þjónustu.
Árangurstengda fjárlagagerð er unnt að innleiða með ýmsum hætti eftir því hvaða umgjörð hentar hverju landi, en Ísland er skemmra á veg komið en öll önnur OECD lönd hvað varðar innleiðingu á slíkri stefnu. Stefnumótunin felst í grundvallaratriðum í því að settir séu árangursmælikvarðar fyrir mikilvægustu málefni ráðuneyta með það fyrir augum að standa vörð um gæði opinberrar þjónustu á meðan dregið er úr sífelldri útþenslu ríkisútgjalda.
OECD nefnir sem dæmi að vel hefur tekist til við að innleiða svokallað „mælaborð árangurstengdrar fjárlagagerðar” í Kanada, Frakklandi og í Bandaríkjunum. Mælaborðið birtir þróun á árangursmælikvörðum yfirvalda í rauntíma og er vel til þess fallið að hvetja til mótunar viðeigandi mælikvarða, miðla upplýsingum á einfaldan hátt til almennings og stuðla þannig að nauðsynlegu aðhaldi. Við ættum að horfa til þeirra landa þar sem góður árangur hefur náðst og keppast við að gera enn betur.
Kostir árangurstengdrar fjárlagagerðar eru meðal annars taldir vera; aukið gagnsæi, skýrari ábyrgð, aukin hagkvæmni, gagnadrifin stefnumótun, bætt stjórnsýslumenning og markvissari dreifing á skattfé.
Það ætti að vera lágmarkskrafa af hálfu skattgreiðenda að stjórnvöld, sem hafa skattlagningarvald og fara með mörg hundruð milljarða af almannafé á ári hverju marki sér skýra sýn sem varðar umbætur á hverju því málefnasviði sem hið opinbera ber ábyrgð á. Víða er pottur brotinn og ljóst má vera af alþjóðlegum samanburði að dæma að margvísleg tækifæri eru til umbóta.
