Mikil tækifæri eru til aukinnar skilvirkni í rekstri hins opinbera. Ábyrg fjármálastefna er forsenda þess að unnt sé að standa vörð um mikilvæga grunnþjónustu og fjárfesta í mikilvægum innviðum.
Áhrif kórónukreppunnar á ríkissjóð verða töluverð og hafa stjórnvöld þegar gripið til umfangsmikilla aðgerða sem kallað hafa á mikla útgjaldaaukningu. Vaxandi atvinnuleysi mun auka útgjöld ríkisins til greiðslna atvinnuleysisbóta verulega. Fjármálastefna stjórnvalda gerir ráð fyrir því að hallarekstur árin 2021-2025 verði um 900 milljarðar króna. Viðvarandi hallarekstur hins opinbera næstu árin eykur skuldir mjög hratt. Við því mun þurfa að bregðast innan fárra ára.
„Við höfum séð blóðuga sóun úti um allt í opinbera kerfinu. Dæmin eru endalaus.“
Í fjármálaáætlun stjórnvalda er áhersla lögð á að bæta afkomu ríkissjóðs til að sporna gegn ósjálfbærri skuldasöfnun. Slíkar ráðstafanir hafa þó enn ekki verið útfærðar.
Það er kappsmál að takmörkuðum fjármunum sé vel varið og veitt í arðbær verkefni. Mikilvægt er að forðast vítahring hárra skulda og íþyngjandi vaxtakostnaðar. Með skynsamlegri forgangsröðun og aukinni skilvirkni er hægt að ná því fram. Breyttar áherslur í rekstri hins opinbera eru í senn nauðsynlegar og tímabærar.
Í fjármálaáætluninni kemur fram að grípa þurfi til ráðstafana á tekju- og útgjaldahlið, til að bæta afkomuna, fyrir um 35 ma.kr. árlega á árunum 2023-2025. Takist það ekki standi ríkissjóður frammi fyrir ósjálfbærri skuldasöfnun.
Þrjár leiðir eru færar til að rétta af opinber fjármál. Aðeins tvær þeirra eru skynsamar:
✘ Hækkun skatta og/eða niðurskurður grunnþjónustu – bætir þó ekki afkomu til langs tíma. Hærri skattar eru ólíklegir til að bæta afkomu ríkissjóðs þegar til lengri tíma er litið, enda hafa háir skattar letjandi áhrif á ákvarðanir einstaklinga og fyrirtækja, og vinna gegn atvinnu- og verðmætasköpun. Ekki ætti heldur að skera niður í grunnþjónustu áður en allra annarra leiða hefur verið leitað til að draga úr öðrum útgjöldum. Hið opinbera ráðstafar nú þegar rúmlega 40% af verðmætasköpun hagkerfisins og fer það hlutfall hækkandi vegna kórónukreppunnar. Óvíða í heiminum eru umsvif hins opinbera meiri en á Íslandi. Svigrúm til aukinnar skattlagningar er því hverfandi.
✔ Aukin skilvirkni í rekstri hins opinbera og skarpari forgangsröðun. Nauðsynlegt er að standa vörð um mikilvæga þjónustu en nýta á sama tíma tækifæri til sameininga stofnana og útvistunar verkefna. Hagræðing má þó ekki fela í sér frestun nauðsynlegra framkvæmda. Nú, þegar mikill slaki er í efnahagslífinu, er rétti tíminn til að setja aukinn kraft í arðbærar innviðafjárfestingar sem setið hafa á hakanum til þessa.
✔ Örvun efnahagslífsins og gera því kleift að vaxa með áherslu á hagvöxt til framtíðar. Slík stefna dregur úr atvinnuleysi og stækkar tekjustofna án skattahækkana.
„Áherslur í viðbrögðum við efnahagsáfallinu þurfa nú í auknum mæli að beinast að því að efla viðspyrnu atvinnulífsins til þess að skapa störf og auka fjölbreytileika[...] Verðmætasköpun atvinnulífsins er uppspretta tekjuöflunar hins opinbera. Því betur sem tekst að efla hana, því meira léttist róðurinn við að endurreisa fjárhagslegan styrk hins opinbera og minni eða jafnvel engin þörf verður fyrir afkomubætandi ráðstafanir þegar fram í sækir sem gætu þrengt að hag heimila og fyrirtækja.”
Farsælasta leiðin að efnahagslegu forskoti felst í réttri forgangsröðun, aukinni skilvirkni og hagræðingu. Hér að neðan er farið yfir tillögur sem snerta á þessum þremur þáttum.
Ríki og sveitarfélög sjá fram á mikið tekjufall, rétt eins og mörg fyrirtæki og heimili. Meiri eftirfylgni þarf að vera með útgjaldaaukningu hins opinbera síðustu ár og nauðsynlegt að greina hvort fjármagn sé nýtt á skilvirkan hátt. Forgangsraða þarf útgjöldum í þágu grunnþjónustu. Í því samhengi liggur beint við að virkja einkaframtak í auknum mæli.
Viðbrögð Íslendinga við heimsfaraldrinum hafa sýnt aðlögunarhæfni heilbrigðiskerfisins þegar allir leggjast saman á árarnar, bæði opinberir aðilar og einkaaðilar. Skýrasta dæmið er samstarf veirufræðideildar Landspítala og Íslenskrar erfðagreiningar. Eins má nefna samstarf heilsugæslustöðva á höfuðborgarsvæðinu þar sem rafræn samskipti heilbrigðisstarfsfólks í gegnum Heilsuveru hafa margfaldast á skömmum tíma.
„Landspítalinn hefur einmitt hvatt til þess að litið sé til þess að virkja félagasamtök og einmitt einkaframtakið í því að veita hjúkrunarheimilispláss og að byggja hjúkrunarheimilin. Vegna þess að þar eru blandaðar lausnir og þær hafa allar gefist vel.“
Þá eru uppi hugmyndir um að einkarekna heilsugæslan Heilsuvernd taki á móti um hundrað sjúklingum af Landspítalanum til að bregðast við svokölluðum fráflæðisvanda. Nú getur spítalinn ekki útskrifað sjúklinga sem hafa náð nokkrum bata, en eru ekki nógu hraustir til þess að fara heim. Fyrirtækið Heilsuvernd hefur aðstöðu til að taka við þessum sjúklingum í stórri byggingu við Urðarhvarf í Kópavogi, en þar fer þegar fram ýmis konar heilbrigðisstarfsemi á vegum fyrirtækisins.
Halda verður áfram á þessari braut. Setja þarf íbúana í fyrsta sæti og gera kerfin í stakk búin til að uppfylla þeirra þarfir tímanlega með sem bestum hætti.
„Lengstu biðlistarnir eru eftir liðskipta- og augasteinsaðgerðum. Átta hundruð bíða eftir að komast í liðskiptaaðgerð og 950 eftir augasteinsaðgerð. Vigdís segir að yfirleitt séu biðlistar eftir valaðgerðum. Á spítalanum sé frekar horft til þess hve lengi fólk þarf að bíða.“
Valkvæðar aðgerðir á Landspítalanum hafa setið á hakanum vegna COVID-19. Það hefur óumflýjanlega í för með sér að biðlistar eftir aðgerðum lengjast og óvíst hvenær og hvort takist að vinna niður á meðan heimsfaraldurinn geisar. Dæmin að framan sýna hvernig skjót viðbrögð og aukið samstarf einkaaðila og hins opinbera hefur skilað bættri og skilvirkari þjónustu. Mikilvægt er að halda áfram á sömu braut. Heilbrigðisstofnanir og fyrirtæki utan hins opinbera geta mætt uppsafnaðri þörf og aukið afkastagetu heilbrigðiskerfisins.
„Það er almennt góð ráðstöfun að semja við þá sem geta verið hagkvæmir og sveigjanlegir í að veita þjónustu."
Annars staðar á Norðurlöndum er einkarekstur heilsugæslu og sjúkrahúsa mun umfangsmeiri en hér á landi. Skilvirk þjónusta á einkareknum stofum eða litlum sjúkrahúsum með minni yfirbyggingu getur verið góður kostur, einkum þegar horft er til einfaldari aðgerða sem kalla ekki á dýran og sérhæfðan tækjabúnað. Hér má gera betur og mikilvægt að horft sé til þess sem vel gert á Norðurlöndum.
„Klíníkin hefur alla burði og vilja til þess að aðstoða við að stytta biðlistana sé þess óskað.“
Umbætur í opinberum rekstri felast einnig í aukinni skilvirkni og þar liggja tækifæri. Ísland fær ekki háa einkunn í alþjóðlegum samanburði á stafrænni þjónustu hins opinbera og er útgildi miðað við helstu samanburðarlönd, þ.e. í 65 sæti samanborið við að hin Norðurlöndin eru á meðal 15 efstu.
„Stafræn umbylting í þjónustu hins opinbera er stórt hagsmunamál þjóðarinnar, enda má með snjöllum lausnum ná fram miklum tímasparnaði hjá einstaklingum, fyrirtækjum og stofnunum. Samstarf við atvinnulífið er lykilatriði til að ná árangri. Sem dæmi um þjóðfélagslega mikilvæg verkefni sem nú er unnið að eru rafrænar þinglýsingar og umsóknir um fæðingarorlof, vegabréf og fjölmargar aðrar stafrænar lausnir.“
Áhersla stjórnvalda á innleiðingu stafrænna lausna er skref í rétta átt að sjálfsögðum aðgangi einstaklinga og fyrirtækja að opinberri þjónustu, sem felur í sér mikið hagræði. Í því samhengi má nefna dæmi um þinglýsingar, en í nágrannalöndum á borð við Danmörku og Bretland er ferlið rafrænt og tekur ekki lengri tíma en nokkrar mínútur. Hér á landi fer móttaka, þinglýsing, afgreiðsla, aflýsing og afhending þinglýstra skjala fram á skrifstofu embættis sýslumanns sem getur tekið margar vikur að afgreiða erindið.
Verkefnið Stafrænt Ísland, sem stjórnvöld standa að baki, er til að mynda talið geta sparað allt að 4 milljarða króna á ári með stafrænni umbyltingu í þjónustu hins opinbera. Þetta framtak ríkisstjórnarinnar er til fyrirmyndar en ganga má lengra enda er Ísland eftirbátur samanburðarríkja. Gera ætti heildstæða úttekt á stærstu málaflokkum þar sem kortlagt verði hvar frekari tækifæri liggja á þessu sviði. Nýta mætti betur tækniþróun á sviði heilbrigðismála með það að markmiði að stytta biðlista, stuðla að skilvirkari þjónustu og bættri nýtingu á skattfé.
Áætlanir hins opinbera hafa á undanförnum árum byggst á samfelldum og örum hagvexti í meira en áratug. Þannig hafa frumútgjöld hins opinbera á hvern íbúa vaxið um þriðjung frá árinu 2011, vöxtur byggður á tekjuvexti uppgangsára. Nú hafa forsendur breyst, því opinber útgjöld geta ekki aukist á sama tíma og tekjustofnar dragast saman. Ríki og sveitarfélög þurfa að huga að leiðum til að draga úr umsvifum hins opinbera án þess að framkalla mikinn niðurskurð sem vinnur gegn viðspyrnunni.
„Til að ná framangreindu markmiði er ljóst að auka þarf aðhald opinberra fjármála á síðari hluta þessarar fjármálaáætlunar. Lykilatriðið er að ná að hægja á útgjaldavexti hins opinbera og samhliða því að tekjurnar aukist með vaxandi landsframleiðslu.“
Kórónukreppan leggst þungt á rekstur sveitarfélaga. Staða margra sveitarfélaga var veik fyrir en nú blasir við alvarlegur hallarekstur næstu árin og við honum þurfa þau að bregðast.
Stjórnvöld skipuðu starfshóp síðastliðið vor til að meta fjárhagsstöðu sveitarfélaga og áhrif Covid-19 á hana. Í skýrslu hópsins kemur fram að sveitarfélög eru misjafnlega í stakk búin til að takast á við efnahagsleg áhrif faraldursins. Verulegur tekjusamdráttur er óumflýjanlegur vegna minni umsvifa í efnahagslífinu og er áætlað að árið 2020 verði afkoma sveitarfélaga 27 milljörðum króna lakari en vænst var. Áhrifin koma þyngst niður á Reykjavíkurborg en gert er ráð fyrir 12 milljörðum króna lakari afkomu á árinu, sem samsvarar 90 þúsund krónum á hvern íbúa.
„Ljóst er að staða þeirra er afar misjöfn, mörg hver hafa t.d. rúmt svigrúm til að takast á við þessar tímabundnu þrengingar meðan önnur eiga erfiðara um vik, m.a. vegna skuldastöðu og íbúaþróunar.“
Það er umhugsunarefni að Reykjavíkurborg hafi ekki byggt upp sterkari stöðu til þess að mæta áfallinu en raun ber vitni eftir nýliðin uppgangsár. Tekjur borgarinnar uxu um 24% að raunvirði milli áranna 2015 til 2019, en á sama tíma jukust skuldir hennar um 27%.
Áskoranir tengdar aukinni hagræðingu eru því ekki aðeins hjá ríkinu heldur einnig hjá Reykjavík og öðrum sveitarfélögum sem nú þegar eru með skatthlutföll útsvars og fasteignaskatta við lögbundið hámark.
„Vandinn snýst hins vegar ekki aðeins um skammtíma fjármögnunarvanda heldur stefnir í algerlega ósjálfbæran rekstur til margra ára. Þessa ósjálfbærni er ekki hægt að leysa með hækkun leyfilegrar skattlagningar eða þjónustugjalda eða með stórfelldum niðurskurði í útgjöldum borgarinnar. Hefðbundnar aðferðir eru ekki í boði.”
Árið 2019 brugðust fyrirtæki við breyttum efnahagshorfum vegna falls WOW air með hagræðingu sem m.a. endurspeglaðist í 2,6% fækkun starfsmanna. Engar vísbendingar eru um sambærilega hagræðingu hjá hinu opinbera, þvert á móti héldu útgjöld áfram að vaxa og opinberum störfum fjölgaði um tæplega 4%. Á öðrum fjórðungi ársins 2020 hurfu 16 þúsund störf á almennum vinnumarkaði, þar af rúmlega 7 þúsund í einkennandi greinum ferðaþjónustu. Á sama tíma fjölgaði störfum hjá hinu opinbera um rúmlega 4 þúsund.
Takmörk eru fyrir því hversu langt hið opinbera getur gengið til þess að endurheimta atvinnustig með því einu að skapa fleiri störf í eigin rekstri. Slíkar aðgerðir kalla á aukna skattheimtu sem dregur úr getu fyrirtækja til að auka verðmætasköpun og fjölga störfum. Forgangsmál næstu missera er að skapa jarðveg fyrir ný störf í atvinnulífinu, en ekki ósjálfbæran vöxt hins opinbera.
Hlutfall stjórnenda í opinberri stjórnsýslu er nú tvöfalt hærra en á almennum vinnumarkaði, sem gefur til kynna tækifæri til sameininga stofnana og ábyrgðarsviða innan stjórnsýslunnar. Sem dæmi eru nú tíu heilbrigðiseftirlitsumdæmi starfandi sem æskilegt væri að sameina í eina stofnun sem tæki jafnframt yfir eftirlitsstarfsemi Matvælastofnunar, Umhverfisstofnunar, Fiskistofu, Neytendastofu, Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og Vinnueftirlitsins. Jafnframt eru tækifæri til sameiningar á sviði samkeppniseftirlits, eftirlits með fjarskiptastarfsemi, fjölmiðlum og raforku. Sameining stofnana hér á landi hefur gefist vel og enn liggja tækifæri til sameiningar.
Þá er ekki síður mikilvægt að huga að tækifærum til aukinnar skilvirkni og bættrar nýtingar almannafjár í menntakerfinu. Tillögur þess efnis má finna í skýrslunni Menntun og færni við hæfi sem gefin var út í nóvember 2019. Helst ber að nefna þrjár aðgerðir:
Í fjármálaáætlun stjórnvalda er áformað að fara í 120 milljarða krónafjárfestinga- og uppbyggingarátak fram til ársins 2025. Ánægjulegt er að verjaskuli auknum fjármunum til innviðafjárfestinga en eftir stendur enn talsverð uppsöfnuðfjárfestingaþörf hins opinbera. Á árunum 1998-2008 voru fjárfestingar hinsopinbera sem hlutfall af landsframleiðslu að meðaltali 4,6% á hverju ári. Átímabilinu 2009-2019 voru þær aðeins 3% VLF en lítil fjárfesting á þessum árumhefur skapað mikla uppsafnaða fjárfestingaþörf. Miðað við framangreint fjárfestingaátaker útlit fyrir að fjárfesting hins opinbera verði að meðaltali um 3,8% af VLF áhverju ári fram til ársins 2025.
„Í upphafi kjörtímabilsins var ljóst að ráðast þyrfti í verulegar fjárfestingar enda hafði safnast upp umtalsverð innviðafjárfestinga- og viðhaldsþörf. Horft var sérstaklega til þess að þær fjárfestingar sem ráðist yrði í væru til þess fallnar að auka hagvöxt, skila viðunandi arðsemi og hafa þannig jákvæð efnahagsleg og samfélagsleg áhrif.“
Áætlanir stjórnvalda um frekari fjárfestingar eru jákvætt skref og til þessfallnar að vinna hraðar upp fjárfestingaþörfina sem myndast hefur. Í ljósiaðstæðna væri til bóta ef framkvæmdum næstu ára yrði flýtt eins og unnt er og þærauknar enn frekar.
Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur t.a.m. beinlínis hvatt iðnríki til að stóraukaopinberar fjárfestingar enda séu kjöraðstæðurum þessar mundir til innviðauppbygginga. Ekki aðeins eru slíkar fjárfestingarmótvægi við yfirstandandi samdrætti heldur getur verið hagkvæmara að taka lán núá lágum vöxtum og mæta þannig uppsafnaðri þörf hraðar.
Mikilvægt er að stjórnvöld leiti leiða til að fjármagna aukna uppbyggingu innviða í samstarfi við einkaaðila. Samstarfsverkefni með einkaaðilum (e. Public-Private Partnership, PPP) hafa ákveðna kosti fram yfir aðrar fjármögnunarleiðir. Fyrst og fremst stuðlar hún að áhættudreifingu. Þá veitir hún ríkinu aðgang að sérfræðiþekkingu og fjármagni einkageirans sem gerir því kleift að hagnýta skilvirkni einkageirans og stuðla að hagkvæmri uppbyggingu innviða. Vel hönnuð samvinnuverkefni tryggja að viðhaldi sé sinnt jafnóðum í stað þess að tímabil vanrækslu fylgi uppbyggingu sem að endingu kallar á kostnaðarsamt viðhald. Loks hefur einkaaðili meiri hvata en hið opinbera til að klára verkefni innan áætlaðs tíma og með sem minnstum tilkostnaði. Hvort tveggja, betri áætlunargerð og viðhald, skilar bættri þjónustu almenningi til hagsbóta. Ítarleg umfjöllun um innviðauppbyggingu og mikilvægi þess að samstarf eigi sér stað hjá einkaaðilum og hinu opinberum má finna í skýrslu SA, Kjöraðstæður til innviðauppbyggingar.
„Það er ljóst er að jafn umfangsmiklar framkvæmdir, eins og samvinnuverkefnin boða, skapa mikinn fjölda ársverka, bæði hjá verktökum en ekki síður hjá ráðgjöfum og hönnuðum. Áætla má að í heild verði til á bilinu 3.000-4.000 ársverk. Þau mynda einnig sterkan hvata til nýsköpunar sem getur lækkað kostnað og stytt framkvæmdatíma.“
Fjármálareglur eru nauðsynlegar til að viðhalda aga við mótun fjármálastefnu hins opinbera. Þrátt fyrir að stjórnvöld falli nú tímabundið frá tölulegum viðmiðum fjármálareglna væri það óábyrgt til lengri tíma. Ábyrg fjármálastjórn með leiðsögn trúverðugra fjármálareglna auka traust og stuðla að hagstæðari fjármagnskjörum hins opinbera. Reynsla síðustu ára hefur sannað gildi slíkra reglna. Mikilvægt er að stjórnvöld horfi til reynslu undangenginna ára sem og reynslu annarra þjóða og endurskoði afkomuregluna. Nú tekur reglan ekki mið af hagsveiflunni, líkt og tíðkast hjá flestum öðrum ríkjum. Eðli máls samkvæmt aukast skatttekjur þegar vel árar en auknum tekjum fylgir gjarnan hávær krafa um aukin útgjöld – slík þróun er ósjálfbær. Núverandi afkomuregla tryggir ekki aðhaldssama fjármálastjórn á uppgangstímum og tilslakanir í niðursveiflu. Þetta vandamál má leysa með hagsveifluleiðréttri afkomureglu.
